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地方财改系列 难“相守”?看信托公司与PPP如何“相爱相杀”

当代金融家2020-11-21 09:49:40


编者按
对金融业来说,随着过去几年地方政府债务的快速膨胀、反腐力度的持续加大和经济发展模式的转变,国务院和财政部自2014年以来通过立法推动地方政府的财政体系改革,各级地方政府在财政预算、财政资金管理和债务管理方面的调整,带来的变化和影响是长久而深远的。
如何看待地方政府融资模式的转型对金融市场直接融资的影响?
PPP模式是否真的丰富了社会资本的投资机会?
部分地方财政支出的基金化改革能否有效引导社会资本的市场化配置?
资产证券化将如何驱动民间资本对公益性项目的投入?
本期封面文章,我们邀请全国政协委员、中国财政学会PPP专业委员会主任委员、财政部财科所原所长贾康担任特约主编,在他的带领下,各路实际参与了地方投融资改革的精英下笔千言、献计献策,为读者朋友带来一组具有业务实操深度的专业文章。


周 萍  中信信托有限责任公司金融实验室负责人、兼任中国国际经济咨询有限公司博士后工作站执行站长、北京大学光华管理学院博士后、教授、中信改革与发展基金会青年委员。

本文刊登于《当代金融家》杂志11月刊(杂志全球发行,每月8日出刊,定价:80元/本,全年960元),为11月刊封面文章《地方财政改革再上“分水岭”》组稿之一《信托公司与PPP:“相爱相杀”难题待解》

编者提示
从历史经验看,政府类项目是安全性较高的业务,而未来参与此类业务更多的是通过PPP途径,PPP项目有望成为政府平台融资业务之后,信托公司的又一业务机会。

PPP模式在中国的推广,始于1984年深圳沙角B电厂的建成,之后经历了起起伏伏的发展,2013年正式上升为国家战略。此时的PPP模式,通过政府与社会资本的合作,建立与社会资本间的风险共担机制,调动了社会资本的参与积极性,降低了政府举债压力,为政府提供了一条新型的融资途径,也为信托公司介入基础设施和公共服务领域提供了一个新的业务机会。


什么是PPP

依据财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,PPP是在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系,由社会资本承担基础设施的设计、建设、运营、维护等工作,并通过使用者付费、可行性缺口补助和政府付费获得合理的投资回报,由政府监管基础设施建设的过程、价格和质量,保障公共利益最大化。在这种合作关系下建立的PPP项目,具有如下重要特性:


公共性: 从项目主体上看,均是对公众生活有直接影响的公共产品或服务;从实施目的上看,均表现为节约公共资金,优化公共服务,实现公众利益最大化;从资金来源上看,资金来自于公众、政府购买或补助,均表现为公众;从实施过程上看,均受公众监督。


合作性: PPP项目是通过利益相关方的合作,解决基础设施建设和运用过程的一种模式。其中,政府、社会资本作为参与主体,依据共赢理念建立伙伴关系,组合项目参与主体,形成有机的战略联盟,并结合各方利益诉求,建立风险共担机制,以期实现更好的结果。


规范性: PPP是基于合同和协议等契约关系而建立的一种有效合作关系,是政府规范自身行为,促进自身转型的手段之一。实践中,政府已出台多个关于PPP的法律法规及相应的规范,各地政府也出台了相应的实施意见,以此规范PPP的运行模式。其中,财经156号文明确指出:依照合同体系办事是“PPP模式的精神实质,是依法治国的内在要求”。

我国PPP项目的发展现状

基于全国PPP综合信息平台数据,中国已经发展成为全球最大的PPP市场。截至2016年8月末,已有10313个入库项目,投资总额达到12.28万亿。通过梳理入库项目,可知当前我国PPP项目的发展现状包括:


项目多处于识别阶段: 入库项目中,仅有30%完成了物有所值评价和财政能力评估,剩下的70%只是PPP的备选项目,是否能成为合格的PPP项目还有待论证。


行业和地区集中度高: 入库项目涉及19个一级行业,其中市政工程3644个,交通运输1234个和片区开发638个,三者占了总数的54%,而投资额更是占了总额的68%。从区域上看,除了西藏以外,全国每个省市均有项目入库,排在前六名的贵州、山东、新疆、四川、内蒙古和河南共有5820个项目,占总数的56%。


财政资金参与度高: PPP项目分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费,其中后两类均有财政资金支持。从数量上看,可行性缺口有3162个项目,政府付费有2670个项目,占总数的57%,投资额分别为5万亿元和2.9万亿元,占总数的65%。


项目落地数逐渐加速,落地项目集中度高: 已进入执行阶段的项目936个,投资额为1.55万亿。据测算,一季度入库项目落地率为21.7%,二季度为23.8%,到了8月末为26%,项目落地数在稳步上升。不过行业分布集中度高,从数量上看,市政工程落地数量为407个,占比高达43%。

信托公司如何参与PPP项目

在近年信托公司的快速发展进程中,政信合作业务功不可没,但伴随着相关政策陆续出台,如2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》和2014年《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》等,都在传递一个信号——信托公司传统的政信合作模式将难以为继。而此时,PPP模式上升为国家意志,并开始大力推广。面对转型压力和PPP浪潮,信托公司开始了参与PPP的探索之路。


一是建立PPP项目筛选机制。


上文数据表明,政府在2016年对PPP模式的推广热度正在不断提升,如何从众多的PPP项目中选取合适的项目,是当前信托公司面临的主要问题。本文建议,可以从“区域+项目”两方面入手。


第一,选区域。基于项目的付费方式,不管是可行性缺口补助的项目,还是政府付费的项目,政府在特许经营期内都要履行代募预算或按时支付补贴的义务。这就决定了,这两类项目至少要考虑四个指标:地区经济环境、地方政府财政实力、地方政府偿债能力和政府治理水平。实操中,政府部分数据获取有难度,面对这种情况,建议依据政府级别、政府区域、政府所在城市分类、政府评比和政府财力等指标进行选择。如政府级别可以优选省级,次选地级,再选县级等,政府财力可以分析债务率、逾期债务率、借新还旧率等。


第二,选项目。基于现有项目分类,使用者付费属于经营性项目,项目选取时应重点考察项目公司的违约能力和项目收入;政府付费属于公益性项目,项目选取时应重点考察政府信用和项目公司违约能力;可行性缺口补助属于准经营性(政府补贴+使用者付费)项目,项目选取时需要考察政府信用、项目公司违约率和项目收入。实践中,建议信托公司优选政府付费和可行性缺口补助项目,这类项目更多体现政府信用,更符合信托公司的项目选择机制和风险评估机制。


二是PPP项目的参与方式。


实践中,信托公司依据PPP项目各参与方的实际需求,灵活的设计交易结构,至少有四种方式介入:第一,债权融资模式。这是信托公司介入PPP项目最早采用的方式。信托公司基于基础资产现金流,直接为PPP项目公司提供贷款,项目公司通过政府补贴等方式偿还贷款本息。第二,股权融资模式。这是目前信托公司介入PPP项目普遍运用的方式。信托公司与社会资本(建设方、运营方)组成联合体,以股权形式进入PPP项目公司,并负责融资等工作。第三,债权+股权融资模式。信托公司发挥主动管理功能,一方面实现项目融资功能,负责前期资本金和后期项目融资;另一方面实现项目股东职能,对项目进行全国监管和控制。第四,基金融资模式。这是PPP融资模式的又一次创新。目前,此类模式参与主体众多,从中央政府设立的1800亿PPP基金,到地方政府设立的7000多亿PPP基金,再到实业资本发起的各类产业投资基金目前。目前参与方式普遍采用的是政府PPP产业引导基金模式和PPP项目产业基金模式。


三是PPP项目的操作流程。


依照财政部的操作指南,PPP项目的操作流程比较复杂,具体分为五个环节:项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。以信托公司和建设方或运营方组成联合体,共同作为社会资本为例,PPP项目的操作流程应包括七个步骤(见图1)。


第一步,授权。政府授权给实施机构,实施机构联合咨询公司(也可独立完成)制定PPP实施方案和社会资本的预审条件。这里说的实施机构一般指政府指定的职能部门或事业单位。


第二步,发布公告。政府发布《社会资本资格预审公告》,启动社会资本采购流程。同时,参与主体递交材料。


第三步,制订方案。实施机构进行物有所值评价与财政承受能力评估,并制订PPP方案。其中,物有所值评价是用定性评价和定量评价,比较PPP模式与传统模式,判断哪一种模式具备更大优势,并判定使用PPP模式是否物有所值。财政承受能力评估是依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”,以考量财政是否具备持续提供资金支持的能力。


第四步,公布预审名单。政府公布通过社会资本资格预审的名单。


第五步,竞争性磋商。政府批准实施机构提交的PPP实施方案,并发布社会资本竞争性磋商采购公告。其中,竞争性磋商是指评审小组与得分最高的社会资本谈判,如果达成一致则中标,若不能达成一致,则进行第二轮谈判,以此类推。


第六步,公示。竞争性磋商达成一致后确定为预中标,将进入公示期(不少于5个工作日)。公示期结束后,若无异议则确认获得中标资格。


第七步,签署PPP项目合同。签约主体是政府的实施机构和项目公司,其中政府基于PPP合同所形成的支付义务要纳入财政预算。

“相爱”容易“相守”难

一是法律效力较低,体系尚待完善。


我国至今尚没有一套关于PPP的完整法律法规体系,现有的既有来自发改委颁布的指导意见,也有财政部发布的操作指南,但都局限在部委层面,效力不高。而在实践中,PPP并不单纯是一种投融资模式,更是一项涉及政府、咨询公司、建设方、运营方、金融机构和公众等多利益关联方的系统工程。就一个PPP项目来说,在其存续的10~30年间,信托公司如何应对政府公益性和资本逐利性间的矛盾?如何保障政府效力的持续性?如何实现各方利益?面对这一系列问题,现有法规还不能给出一个圆满的解决方案,在一定程度上令社会资本望而却步。


二是存在地方财政悖论现象。


就现有数据,越是地方财政压力大的地方,越有动力借助PPP模式撬动社会资本,以此缓解债务压力。但此类地方达到信托公司的项目准入条件有一定困难,在一定程度上降低了信托公司参与的积极性。此外,地方政府违约导致合作方利益受损,“新官不认旧账”等现象也会让信托公司审慎考量政府信用,降低参与热情。


三是优质项目少,市场竞争激烈。


现有的PPP项目中,优质项目少;部分项目存在着参与主体资质有瑕疵,参与流程不规范,政府推动力度弱,落地速度慢等问题。面对优质项目,金融机构竞争激烈。其中,信托公司与其他机构相较,从参与模式上看,差异不大,从资金成本上看,相比险资和政策性银行不占优势,从而导致收益空间不断收窄。这些问题均加大了信托公司参与的压力。

或为长期机遇落地难题须解

就目前信托公司参与PPP项目的情况来说,信托公司对该类业务的确抱有热情,但观望的多,参与的少。这主要源于,尽管PPP项目设想美好,但在推行过程中还有很多问题,相关制度和政府角色转变等问题都需不断完善;对业务部门来说,PPP项目操作复杂度高,项目的合同体系非常庞杂,协调机制复杂繁琐,条款也比较细致,对项目人员素质要求也较高;同时,PPP项目周期长,不确定性大,成功率低,不符合信托公司现有考核机制。


尽管如此,PPP项目仍然是信托公司的一个机遇。从历史经验看,政府项目是安全性较高的业务,而信托公司未来参与此类业务只有通过PPP的途径。研究表明,PPP将成为我国新型城镇化的重要模式之一,未来20年将释放至少30万亿资金需求。因此,PPP项目有望成为政信业务之后,信托公司的又一业务机会。

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【本文作者自2005年开始从事旅游产业经济、信托金融领域的理论和实务的探索等,曾主持或参与了对中国式信托发展价值的研究,包括土地流转信托、消费信托、信托公司参与PPP、信托型ABN、家族信托、慈善信托等多个课题研究。投稿请加客服微信:lbh476996376】

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