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老潘PPP-市政基础设施涉及地方政府债务问题的破解策略(203)

老潘PPP2021-04-04 15:44:08


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来源:  PPP导向标        罗桂连 中咨研究

党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。全国金融工作会议明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责、倒查责任。中央经济工作会议明确,防范化解重大风险为今后3年三大攻坚战之首。中央经济工作会议要求,切实加强地方政府债务管理。国务院常务会议多次强调,各地要落实属地责任,坚决遏制违法违规举债。


 1 

『 应当重视的五大问题 』


市政基础设施领域,涉及多种突出问题叠加积聚,发生系统性财政及金融风险的压力日益增大。


一是地方政府缺乏合法的低成本融资渠道。目前,地方政府推进市政基础设施建设,由省级政府发行地方政府债券是合法的融资渠道,但额度太低,只能满足不到10%的资金需求。近年大力推进的PPP模式,真正落地执行的规范的PPP项目仍然很少,满足不到5%的资金需求。由各类融资平台代替地方政府“违法、违规”举债融资,仍然是地方政府不得不依赖的主要融资渠道。


二是地方政府债务成本过高。由于地方政府主要通过各类融资平台“违法、违规”举借债务,金融机构吃牢“政府信用兜底”,通过各种“金融创新”规避金融监管政策,给融资平台提供急需资金。虽然融资平台目前普遍还能借到钱,资金链未断,但是维持资金链的债务成本高企,近乎“放高利贷”。比如,2013-2014年间,很多地市级政府的融资平台通过信托、基金的融资成本超过12%,县区级政府的融资平台甚至普遍超过20%。这么高的融资成本,在强力去杠杆的背景下,可能酿成融资平台的大面积违约,危及政府信用和金融稳定,引发雪崩式系统性风险。由于融资平台被视为地方政府的私生子,定性为地方政府“违法、违规”融资的通道,近年受到财政和金融政策合力打压围剿,要求融资平台与政府信用“完全、彻底”脱钩。虽然政策的出发点是着力控制地方政府债务,但是却造成2016年底以来融资成本再次快速上升。由于政策严控造成的高债务成本,最终仍然会由地方财政买单,甚至转移到中央政府兜底,由全国人民买单!


三是各类地方政府债务分类不清。当前,地方政府债务构成复杂,表现形式多种多样,主要分三大类:


(1)维持各类公共机构正常运转的资金缺口,主要表现为拖欠各类人员工资、津贴、补贴与各种形式的“打白条”;


(2)组织市政基础设施建设形成的债务,主要表现为各类地方政府融资平台借债和拖欠工程款;


(3)推动地方经济发展形成的债务,主要表现为对各类地方国有企业、产业基金、引导基金、给各类招商引入企业的各种形式的兜底责任。这三大类地方政府债务的形成原因、处置方式和责任机制均存在实质性差异,不宜一锅乱炖。


四是或有债务与隐性债务导致债务底数不清。由于会计准则、统计口径和审核确认机制不完善,融资主体和融资方式多元化,难以真正掌握市政基础设施相关的地方政府债务的真实数据,增加决策判断和风险处置的难度。根据财政部预算司公布的数据,截至2017年12月末,全国地方政府债务余额164706亿元。其中,政府债券147448亿元,非政府债券形式存量政府债务17258亿元。如果相信这个数据,会误导对地方政府债务处置工作的复杂性和对决策后果的准确判断。


五是缺乏硬性偿债责任机制。地方政府普遍依托新出让地块的土地出让金筹集项目资本金,凭借融资平台借钱放杠杆,小马拉大车,不考虑债务成本和偿债资金来源,迷信中央政府最终会兜底,不负责任地推动债务快速累积。目前,地方政府债务管控面临复杂局面,阻力很大,主要原因有:


(1)地方政府存量债务规模巨大,金融机构已经深度套牢,如果政策叠加共振、力度过大,可能造成闪崩,各方难受其重,必定联手负隅顽抗;


(2)2014年起的存量地方政府债务置换,让各方认为“刚性兑付”可信、靠谱,还会有一轮又一轮的“全民买单”;


(3)2015-2016年的宽松融资条件,让各方存在“待机守时”的侥幸心理,熬过去了又是一片艳阳天;


(4)最近两年的全国房价普遍快速翻倍,刺激了地方政府的“胆量”和“胃口”,而城市规划和重大项目审批权的下放,让“土皇帝们”可以为所欲为。



 2 

『 诊断问题的八大要点 』


对地方政府债务问题,要认识其客观现实性和复杂性,理清基本逻辑,方能对症下药。


一是大规模市政基础设施投资建设是时代要求。2000年起,我国进入30年左右的人类历史上前所未有的城镇化浪潮,超过10亿人将快速迈入现代化城市生活。城镇化是全体人民追求美好生活的主要实现途径,是当代中国最伟大的社会实践和发展成就。城镇化相关的基础设施和房地产投资,是当代中国最重要的实体经济领域。国内市政基础设施的投资任务,主要由地市级和县区级政府承担,主要包括市政道路、城市轨道交通、土地储备、供水、排水、污水处理、供气、供热、垃圾处理、医疗、教育、文化、体育、行政等领域。按人均30-50万元的市政基础设施配建标准,总投资规模将达到300-500万亿元,平均每年超过10万亿元。从成熟工业化国家的经验看,在人均收入达到全球中上等收入水平时,房地产资产的价格达到顶峰,市政基础设施投资将陷入停滞,上个世纪90年代开始在西欧诸多国家的大中城市即很难看到大规模施工工地。预计我国还有15年左右的市政基础设施投资高峰期,之后再想大规模建设投资都不再具备条件。也就是说,我们这一代人集中建成的市政基础设施,决定了未来几代中国人能使用的市政基础设施的硬件水平,这是当代中国人的历史使命和责任担当。


二是当前财力无法支撑市政基础设施投资建设。目前国内大多数地方处于城镇化起步阶段和快速发展阶段的集中、超前投资建设基础设施的高峰期,土地等公共资源的价值仍然未能有效提升,产业发展的税收潜力还在孕育之中,居民收入不高,支付公用事业使用费的能力有限,大多数地方政府的当前财力勉强能够维持公共机构正常运转。无论是土地财政、使用者付费还是财政拨款,均无法单独或联合提供市政基础设施所需要的巨额资金,必须且只能通过各种形式的负债来填补巨额资金缺口。市政基础设施领域产生并累积巨额政府债务,是我国当前城镇化发展阶段的内在要求和必然结果。依靠简单粗暴的政策文件进行封堵和倒逼,不是解决问题的合适方式。


三是应当考虑代际公平和成本分担。市政基础设施大多是百年工程,主要构筑物的使用寿命可能长达数百年,涉及几代人的福祉。要靠当代人的财力完成如此巨量投资的资金回收,既没有必要也不可能。考虑市政基础设施的资金平衡,应当放在相关设施全生命周期的视角,要考虑成本分担的代际公平。因此,借债搞建设、借新还旧子孙后代有钱时再还债,理直气壮,天经地义。当然,要确保建成的市政基础设施的质量和水准,要能给子孙后代留下确有需要的公共设施。


四是依托使用者付费并非主流模式。目前,在国内市政基础设施各领域,普遍未建立起使用者付费机制。即使已经建立收费机制的部分行业,收费标准普遍也远不能弥补全部投资与运营成本。从国内外经验看,在市政基础设施领域,通过向居民直接收取公用设施使用费,回收投资成本的潜力和空间都特别有限。很多领域确实不宜或没有条件建立可以覆盖全成本的使用者付费机制,如市政道路、园林绿化、排水网络甚至公交地铁,使用者付费现在不是、以后也难以成为市政基础设施的主要投资回收方式。寄希望通过建立到位的公用事业价格机制,作为消化存量债务的主流方式,无异于本末倒置、缘木求鱼。


五是应当主要依靠土地涨价归公机制来回收投资。市政基础设施领域巨额投资的资金平衡和投资回收,应当放在30年以上的城镇化的全过程来考虑,主要依靠基础设施投资带来的土地价值提升的内部化。大规模市政基础设施项目建设,将显著提高所在区域特别是城市核心区域的土地价值,真正落实土地涨价的主要部分明确、持续、稳定地归属公共部门,是地方政府有效推进市政基础设施建设的关键环节和必由之路。上海、深圳等城市在交通导向开发(TOD)和环境导向开发(EOD)方面取得了丰富的经验,这些经验值得总结,可以在全国推广。两地的融资平台在推进交通枢纽等公共设施建设的同时,利用区域规划调整,公共机构实现巨额土地收益,为偿还政府债务提供宝贵资金。成功案例有虹桥交通枢纽、世纪大道地铁站上盖、黄浦江两岸建设改造、前海地铁站上盖等。


六是土地出让金制度存在内在缺陷。在城镇化起步阶段,土地出让金制度可以尽快筹集巨额资金,支撑全面启动市政基础设施建设。但是,土地出让金制度只是一次性获取土地收益,未能真正落实土地涨价持续、稳定地归属公共部门,后续几十年内的土地涨价的利益全部归属购房市民或捂地开发商,实际上是公共资源的流失,并造成炒房风气盛行和社会财富分配不公。应当借鉴英国、美国等诸多发达国家的经验,每年按房产价值的一定比例计征房产税。房产税制度,让政府能够持续、稳定地分享基础设施和公共服务提升所带来的土地价值升值,是一种更好地落实土地涨价归公的制度。


七是应当着力提高地方政府利用公共资源的效率。地方政府普遍对城镇化的发展周期和基本规律认识不够,急于铺摊子,盲目攀比,利用数量众多、治理不规范、运作能力弱的融资平台盲目、高成本融资,上一些不该上的项目,搞一些不宜搞的新城和新区。由于急需资金打开局面,过早出让土地,土地出让价格很低,但是征地拆迁成本和资金成本却控制不力,土地、资金等资源利用效率非常低。地方政府高成本融入巨额资金,负责基础设施投资建设,造成地方政府债务累积,却无法获得应有的土地收益分享,缺乏后续偿债资金来源。低效率透支和浪费未来几十年的宝贵的土地资源收益,后患特别严重。


八是应当着力提高地方政府实施市政基础设施项目的效能。地市级、县(区)级政府的市政基础设施项目实施,普遍采取按任务分割的组织方式,融资、投资、建设、运营由不同的政府下属机构负责。融资平台按照政府指令找金融机构借款,投资与建设一般由行业主管部门组建临时指挥部来负责,普遍存在缺乏同类项目实施经验的硬伤,项目前期工作粗糙,设计与施工招投标普遍不规范。项目建成后不管质量如何,直接移交给某事业单位或国有企业负责运营,这些运营单位缺乏运营经验和专业人员,往往成为安排各方关系户的安乐窝。重建设、轻管理的问题很突出,投资与运营效率很低。实际上,国内市政公用行业市场化运作已有超过20年的经历,已经有一批能打通融资、投资、建设、运营的全流程业务的专业投资运营机构,但是在本地融资平台融资比较方便的背景下,专业投资运营机构获取项目又会遇到各种限制,难以在异地拓展业务,存在明显的效能损失。



 3 

『 化解风险的四点建议 』


防控地方政府债务风险,应当顺势疏导、全流程管控。既要治标,定向缓释存量风险;更要治本,建立防控风险的长效机制。地方政府在全方位、成体系的政策管控背景下,仍然普遍性地、持续性地,甚至陷入“饮鸩止渴”维持资金链的困局不能自拔。最根本的原因是没有建立起地方政府财权与事权相匹配的财税管理体制,也没有规范的举债融资和责任机制。合理构建并切实落实“省级政府对本地区政府性债务负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责”的长效责任机制,可能是重要的治本之策。


首先,理念上纠偏,达成最广泛的社会共识。


一是人多地少是我国的基本国情,应当根据各地现有人口规模和增长潜力,合理确定城市建设规模和开发步骤,做好城市更新和旧城改造,严格限制铺新摊子。


二是基础设施代表公共利益,使用公共资源,关系几代人的福祉,应当实行最严格的论证、评审、审批和管控制度,建立事前审批、事中监控和事后问责的全流程管控体系。市政基础设施领域,不宜简单的简政放权、一放到底,规划与项目的最终决策和审批权限应当集中到省级政府,切实防止地方政府乱上项目。


三是提供基础设施是地方政府责任,依托政府信用可以显著降低融资成本,但要坚决打破“中央政府兜底、全民买单”的死循环,落实省级政府对辖区内的政府债务负总责的机制,防控系统性风险。


第二,立足长远,缓释存量债务风险。


一是省级政府组织核实实际债务数据,各市、县政府制订存量债务化解方案,报省政府批准,并向国务院报告。


二是存量地方政府债务进行合理分类和归因,分别采取不同的处置措施:政府日常经费缺口形成的债务,依托上级财政转移支付逐步消化;市政基础设施形成的债务,通过盘活存量土地资产,积聚偿债资金逐步消化;推动地方经济发展形成的债务,主要通过盘活经营性国有资产、债务核销、债转股、兼并破产等市场化方式解决,严禁新增政府兜底的此类债务。


三是各市、县政府只保留一家由政府信用支持的融资平台,存量债务集中处置。其它融资平台进行撤并,暂时无法撤并的除处置存量债务外,不再新增任何形式的债务和投资建设任务,时机成熟即行撤并。省政府可以组织对债务问题严重的市、县政府进行债务重整。


四是以市、县级政府为主体,发行专项地方政府债券,锁定存量债务并降低债务成本,在15-30年内逐步消化。


第三,建立长效机制,从源头防控债务失控。


一是切实维护规划的科学性和权威性,严格规范城市发展各类规划的论证、评审和审批,对随意变更规划和突破规划的投资建设行为,切实追究政治、纪律、法律、行政和经济责任。


二是市、县级政府应当根据已批准的城市规划,编制市政基础设施专项建设规划,明确各类项目的建设规模和轻重缓急。市、县级政府应当滚动编制5年市政基础设施建设计划和资金平衡计划,确保具备足够的偿债能力。列入建设计划的项目,应当是项目工程可行性研究报告已经得到有效批准,具备实施条件的储备项目。有关规划和计划应当科学编制、充分论证,经本级人大审议通过后,报省级政府批准并向社会公告。


三是切实提高地方政府利用公共资源和实施市政基础设施项目的效能。支持具有综合运作能力的城市投资运营商,接受地、市级政府委托进行城市副中心、产城融合和城市更新等综合性片区开发项目,建立适当的政府与投资者利益分享机制。支持行业性的省级国有企业和中心城市的投资运营主体,在省内或跨省进行行业整合。支持有实力的民营企业,通过PPP方式与地方政府合作,提供力所能及的公共产品。


四是切实纠正市政基础设施和房地产等城镇化项目不属于实体经济的偏见,打通合法合规、可合理预期、可有效管控的融资渠道,建立主流金融机构为市政基础设施提供长期、稳定、低成本融资的合法、合规渠道。


第四,打破各方阻力,切实落实土地涨价归公机制。


一是建立土地出让金与房产税并行的制度,基础设施的建设资金主要依靠土地出让金,而市政基础设施维护与运营资金主要依靠房产税。让地方政府有条件分享市政基础设施改造升级带来的土地持续性升值,引导地方政府改变过于依赖新区开发的摊大饼式的城市发展模式,更多地注重对现有城市建成区的更新与改造。


二是严格控制城市建成区内低密度、大户型的建设,对过多占用优质土地资源的存量商品房或其它物业,征收(补征)高额土地使用费(税)和基础设施配套费,补充地方政府债务的偿债资金来源。


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  • 真假PPP项目对照表

  • 从六部委50号文和财政部87号文解析政府购买服务和PPP区别

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  • 政府和社会资本合作模式操作指南(试行)

  • 操作PPP特色小镇项目落地和资金落地的相关流程

  • PPP项目的参与方及其角色

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