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赵仕坤:PPP项目政府未来支出责任是否为隐性债务

PPP产业大讲堂2020-06-29 08:37:23
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来源:中泽融信,作者:赵仕坤



近期,笔者在与多个省市地方政府交流时发现,不少干部对 PPP 项目形成的政府未来支出责任是否是隐性债务的问题争议较大,不利于各方对 PPP项目的客观、全面理解。笔者认为 PPP政府未来支出责任不仅不是债务,更不“隐性”。具体分析如下。

一、PPP项目形成的政府支出责任是否属于地方政府债务?


1、《地方政府性债务风险分类处置指南》(财预〔2016〕152 号)中明确,地方政府债务范围包括地方政府债券、银行贷款(融资平台公司等债务单位举借的银行贷款,由签订借款合同的债务人(贷款借款人)依法承担偿债责任)、建设—移交(BT)类债务、企业(平台公司)债券类债务、信托类债务、个人借款类债务。地方政府的债务是指上述分类的债务。PPP 项目的政府支出责任不属于上述分类中的任何一类,尤其是指南中提到了 BT 类债务,但是没有提到BOT / ROT / TOT等PPP模式,因此明显是与 PPP 划清了界限,规范操作的PPP项目形成的政府支出责任不属于地方政府债务。


2、根据《关于征求<政府会计准则第 X 号——负债>(征求意见 稿)》意见的函》, 政府债务包括政府财政部门以政府名义发行的政府债券,以政府名义向外国政府、国际经济组织等借入的款项,以及向上级政府财政借入转贷资金形成的借入转贷款。故 PPP 项目形成的政府支出责任从会计分类上不属于上述分类。


3、债务或负债的前提是过去形成的,偿付前不受任何因素影响,到期按照初始形成和确定的金额直接偿付;而PPP项目政府支出的前提是开展绩效评价,政府按效付费。政府支出与绩效结果挂钩,具体支出金额存在不确定性,不存在固定的直接支出责任。因此,可以说PPP项目形成的政府支出责任是未来的支付责任,但不能认定PPP项目政府未来支出责任是债务。

举个不一定妥当的例子:某户人家出生了一小孩,预计未来的抚养费及教育费等为200万元,是否就意味着该户人家小孩一出生就有了200万的债务?如果小孩以后结婚需要购买1000万的房子,是否意味着该户人家的债务变成了1200万元?

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4、PPP 可能会构成支付责任,但前提是提供合格合规且经过绩效评价论证的公共产品与公共服务,我们不能只计算其支付责任,我们更应当计算其未来可能会给当地民众带来直接和间接的社会价值、经济价值及生态价值等。如果真要计算该项目的净收益,应该先计算其带来的所有直接或间接的价值,然后减去支付责任,剩余的才是该项目的净收益。


二、简论 PPP项目政府未来支出责任是否隐性?


      首先,区分隐性与非隐性的标准在于是否纳入财政预算。如果未纳入财政预算的支出责任可以称为隐性,如果已经纳入财政预算、通过了财政承受能力论证等程序且已经公开的支出责任不能称为隐性。能否纳入财政预算是PPP项目与传统 BT 项目及融资代建最大的区别之一。BT及融资代建项目,大多由投资人先行垫资,投资人不承担项目运营责任,项目也不考虑绩效付费,最关键的是政府的偿付责任未纳入财政预算便开工,不考虑财政承受能力,建设完后再由政府回购,整个过程中财政部门也许到了付款环节才知晓须履行的支付责任,该种债务属于隐性债务。而PPP项目未来的支付责任已经通过项目识别、准备阶段的方案编制、审核及相关政府批复,通过物有所值评价及财政承受能力论证程序,每一年的财政支出责任均已纳入财政预算,不属于隐性债务。


综上,PPP 项目政府未来支出责任既不属于债务,也不属于隐性,因此不能说 PPP 项目政府未来支出责任属于隐性债务。


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